• بوروکراسی دولتی در ایران در برابر رشد سیاسی مردم سد ایجاد می کند و موجب بروز روحیه ی ضعف و تردید و بی اعتمادی و محافظه کاری در بین افراد جامعه می شود،‌ افراد در مقابل تامین زندگی شان در دستگاه اداری حاضرند کلیه ی علایق و نگرش های شخصی خود را کنار بگذارند و مطابق میل مدیران دولتی و خواسته یا ناخواسته همسو با نظام سیاسی عمل کنند. در چنین محیطی تخصص و صلاحیت فنی بی ارزش می شود ...

اخبار روز: www.iran-chabar.de
سه‌شنبه  ۲۷ مهر ۱٣٨۹ -  ۱۹ اکتبر ۲۰۱۰

تعریف بوروکراسی
بوروکراسی را به دیوان سالاری یا دستگاه عریض و طویل اداری که مبتنی بر نظام تقسیم کار بر پایه ی تخصص و سلسله مراتب و عقلانیت مدرن است،تعریف کرده اند. این کلمه از ریشه ی تاریخی (Burra) گرفته شده است. در قرن هیجدهم یکی از دولتمردان فرانسوی آن را به صورت (Bureaucratie) به کار برد.یک قرن بعد،این کلمه وارد زبان ‌المانی شد و تدریجاً در زبان انگلیسی نیز رواج یافت. (بالزاک) رمان نویس فرانسوی در داستان (کارمندان) بوروکراسی را قدرتی هیولایی نامید که به دست جماعت کوتوله ها اداره می شود.) کارل مارکس)، بوروکراسی را عاملی برای (الینه) (از خود بیگانه کردن) گروه های انسانی در جامعه ی مدرن می دانست. اما مبنایی ترین بررسی در خصوص بوروکراسی را (ماکس وبر) جامعه شناس آلمانی انجام داده است. وبر، بوروکراسی را نمود (سازماندهی عقلانی کار) در عصر مدرن می داند.

نظریه بوروکراسی
نظریه بوروکراسی از جمله رهیافتهای سنتی به مدیریت محسوب می گردد. ماکس وبر، جامعه شناس روشنفکر آلمانی، بیشتر آثار خود را در اواخر قرن نوزدهم میلادی منتشر کرد؛ با وجود این تا سال ۱۹۲۰ که آثارش به زبانهای دیگر ترجمه شد، ناشناخته ماند. نظریه های وبر عمدتاً حالتی توصیفی داشت. وی به این مسئله اساسی که چگونه می توان ساختار سازمانها را به طور مناسبی طراحی کرد توجه داشت. افکار و نظریه های وبر، تأثیر عمده ای بر رشته های مدیریت و جامعه شناسی سازمانها داشت. این افکار تا حدودی در واکنش نسبت به تلقی او از کاستیهای سازمانهای عصر خودش، شکل گرفت. دولت وقت آلمان، موضوع ویژه مورد مطالعه وبر بود. وی بر این باور بود که افراد به دلیل موقعیت اجتماعی خاص و وجهه و اعتبارشان اقتدار می یابند و در منصبهای اصلی و مهم ساختار اجتماعی آلمان قرار می گیرند، نه به دلیل توانائیها و شایستگیهایشان؛ به همین دلیل مدعی بود که سازمانها با همه ظرفیت و توان خود کار نمی کنند؛ بنابر این باید شکل جدیدی از سازمان را طراحی کرد که به حل این مسأله کمک کند.

ویژگیهای بوروکراسی :
از جمله ویژگیهای پابرجای بوروکراسی وجود مقررات حقوقی برای امور، و نیز وجود دستگاه اداری حقوق بگیر، وظیفه‌ی معین برای هر یک از کارکنان دستگاه، اهمیت قدرت و مقام بجای قدرت فرد، و نگهداری سازمان یافته‌ی اسناد و مدارک است. به نظر وبر، بوروکراسی منطقی، عامل اصلی منطقی شدن نظام دولت در جهان است
تقسیم کار روشن – مشاغل به خوبی تعریف می شوند و کارکنان در انجام آنها بسیار مهارت می یابند .
سلسله مراتب واختیارات روشن – اختیار و مسئولیت برای هر منصب به خوبی تعریف می شود و هر مقامی به مقام بالاتر از خود گزارش می دهد .
قواعد و رویه های رسمی – دستورالعمل های مکتوب، رفتار و تصمیمها را هدایت می کند و سوابق پرونده ها به طور مکتوب نگهداری می گردد .
برخورد غیر شخصی – قواعد و رویه ها به طور یکسان و بدون استثناء در مورد همه رعایت می شود و با هیچ کس برخورد ویژه صورت نمی پذیرد .
مسیر ترقی مبتنی بر شایستگی – انتخاب و ارتقاء کارکنان بر مبنای توانایی و عملکرد آنان صورت می پذیرد. وبر بر این باور بود که سازمانها در حالت بوروکراسی بهتر عمل می کنند و از منابع نیز به طور کارا استفاده می شود و عدالت و انصاف در برخورد با کارکنان و ارباب رجوع رعایت می گردد. وبر، بر این باور بود که سازمان اداری کاملاً بوروکراتیک، از دید صرفاً فنی، سازمانی است که توان رسیدن به بالاترین سطح کارایی را دارد و از نظر دقت، ثبات، رعایت انضباط، و قابلیت اعتماد بر هر نوع دیگری از سازمان، برتری دارد. در واقع، بوروکراسی قابلیت پیش بینی رفتار افراد و سازمان را افزایش می دهد و هم از حیث کارآیی زیاد و هم از حیث قلمرو عملیات، بر انواع دیگر سازمان برتری دارد و به طور رسمی برای انجام هرگونه کار اداری قابل استفاده است .

انتقادهای وارده بر تئوری بوروکراسی :
یکی از انتقاداتی که بر ماکس وبر ایراد کرده اند این است که بر پایه ویژگی های پژوهشی ماکس وبر، سازمانهای امروزی را نمی توان مورد بررسی قرارداد و تمام خصوصیات سازمان بوروکراتیک را در آنها پیاده نمود. وبر عقیده دارد بوروکراسی مصدراعمال نظارت و کنترل بر روی فعالیت های افراد یک جامعه است ومعتقد است که با رعایت اصل تخصص و مهارت در سازمان های بوروکراتیک به حداکثر کارآیی خواهیم رسید. بدین معنی که تخصص، ابتکار و اختراع را از کارکنان سلب نموده و افراد را افرادی ماشینی به بار می آورد .
بنابر عقیده ماکس وبر چون تئوری بوروکراسی پدیده ای است اجتماعی و این پدیده به طور کامل بر دستگاه اداری نظارت مستقیم دارد، از این رو قدرت بزرگی برای کنترل نمودن کلیه افراد سازمانی را در بر دارد و معتقد است که بوروکراتها به طور فردی نمی توانند خارج از دستگاه اداری از خود صاحب نفوذ باشد. زیرا فردی که در مقامی قرار می گیرد، آن، مقام است که به وی قدرت سازمانی بخشیده و زمانی که در خارج از سازمان باشد آن قدرت را دارا نمی باشد. انتقاد آن است که مقام های مقتدر در سازمان های بوروکراتیک نه تنها اقتدار خود را در سازمان کارساز می دانند بلکه در اجتماع هم از آن استفاده نامشروع می نماید و این اصل غیرمنطقی و غیرقانونی است .
انتقاد دیگری که بر سازمان های بوروکراتیک وارد است مبین آن است که چون تمام مقام های سازمانی بر اصل تخصص و مهارت های گوناگون (برابر روش خاص هماهنگ شده اند)، از این رو اگر کارمندی کار خود را متوقف کند بی نظمی ایجاد می گردد و به آسانی هرج و مرج به وجود می آید و اگر فرد دیگری را به جای وی به کار بگمارند، ممکن است آن طور که باید و شاید از عهده انجام کار مربوطه بر نیاید و آرامش سازمانی را بر هم زند. از طرف دیگر، اصولاً در سازمانهای بوروکراتیک، هر فرد به نوبه خود دارای اقتدار خاصی می باشد و همیشه سعی می نماید که به زیردستان زور و قدرت خود را نشان دهد و از طرفی مرئوسین هم نسبت به مقامات مافوق نظریات مطلوبی نخواهند داشت. در نتیجه دستگاه اداری سازمانی به دستگاه کشمکش و قدرت نمایی تبدیل می گردد و هسته های قدرتی به خصوص، در ارکان سازمانی به وجود می آید. در صورت تحقق این امر، دستگاه ها و ارگان های تابعه سازمان همواره برآنند که حیطه و وسعت فرماندهی خود را طوری گسترش دهند که ارگان های دیگر را در خود حل نموده و تمام اختیارات و اقتدار سازمانی را به انحصار در آورند!
جنبه‌های منفی بوروکراسی جدید عبارتست از:
کند شدن کارها در چنبره‌ی مقررات زائد و سلسله مراتب طولانی،
سوءاستفاده از قدرت مقام به سود صاحب منصب،
میل به گسترش قدرت و دامنه‌ی دستگاه و افزایش تسلط خود بر جنبه‌های هرچه بیشتری از زندگی اجتماعی و اقتصادی و سیاسی.
این جنبه‌های بوروکراسی را، که هم زیر ضربه‌های خرده‌گیری هنرمندان و هم نظریه‌پردازان سیاسی قرار گرفته است، «اداره بازی»(٣) گویند.

سیر تحولات بوروکراسی تا کنون
بوروکراسی، تصویر کوچکی از یک جامعه
بوروکراسی را مینیاتوری از کل جامعه دانسته اند و همواره آن را سنگ محکی برای سنجش میزان توسعه یافتگی کشورها قلمداد می کنند; به نحوی که تنها کافی است نگاهی هر چند گذرا به چگونگی اداره امور جاری موسسه ای در درون کشوری بیندازیم تا روند عمومی حاکم بر آن جامعه و روابط مستولی بر کل ساختارهای آن را دریابیم. امروزه سازمان اداری به دلیل گستردگی روز افزونش در تمام شئونات زندگی، پدیده ای است که هیچ انسان آرزومندی توانایی رهایی از آن را ندارد. چرا که به مانند تارهای عنکبوتی تمام وجوه زندگی انسان را از تولد تا مرگ در بر می گیرد.
مثلا در نظر بیاورید کسی را که می خواهد برای فرزندش شناسنامه بگیرد، یا کسی که تقاضای ثبت کارگاه تولیدی خود را دارد، یا شخصی که قصد دارد از فرط ملالت تکه زمینی برای تدفین خود تهیه کند و... همگی ناگزیرند با دستگاه اداری روبه رو شوند و به طریقی نیاز خود را از مجرای نظام اداری پیگیری کنند. از این روست که دانشمندان علوم سیاسی سلطه اداری را کارآمدترین ابزار سلطه در جهان مدرن می دانند. به شکلی که امروزه تسلط بر دستگاه دیوانی یکی از مهمترین موارد منازعات سیاسی میان گروه های مدعی قدرت را تشکیل می دهد و بسیاری از فعالیت های احزاب، گروه های ذی نفوذ، سندیکاها و... با هدف فشار آوردن بر روی سیستم اداری جوامع صورت می گیرد. تشکیلا ت اداری از دیرباز مورد توجه حکومت گران بوده است.
ایران و چین قدیمی ترین جوامعی هستند که در آنها نوعی تشکیلات اداری وجود داشته است.
تقسیمات کشوری هخامنشیان (ساتراپی) و همچنین الواح گلی تخت جمشید به روشنی نشان می دهند که نوعی سازمان اداری حکومتی زندگی اجتماعی مردم آن روزگار را سامان می داده است. اما بوروکراسی به معنای جدید زاده قرون اخیر است که به تدریج در اروپای غربی بعد از نوزایی (رنسانس) در غالب دولت های مطلقه پادشاهانی چون لوئی سیزدهم و چهاردهم به وجود آمد. تمرکز قدرت در دست این پادشاهان و دامنه گسترده حوزه اعمال نفوذشان آنها را ناگزیر به تکیه زدن به یک دستگاه دیوانی سلسله مراتبی و متمرکز می کرد که مورخان تاریخ اندیشه آن را سرآغاز پیدایش دیوانسالاری کنونی تلقی می کنند. واژه بوروکراسی را نخستین بار اقتصاددان فرانسوی (وینست دوگورنی) در سال ۱۷۴۵ مطرح کرد.
او به کلمه بورو فرانسوی به معنی اداره، پسوند یونانی کراسی به معنای حکومت کردن را افزود و بدینسان واژه بوروکراسی به معنای حکومت مقامات اداری حکومتی وارد نظام واژگانی اروپا شد. بالزاک نویسنده شهیر فرانسوی نیز این واژه را در داستانی به نام «کارمندان» به کار گرفت و آن را به طور گسترده در ادبیات قرن نوزدهم رواج داد.
از آن پس واژه بوروکراسی اصطلاحی شد که به طور کلی برای اشاره به دستگاه اداره امور جاری یک کشور، موسسه یا نهاد به کار گرفته می شود. بوروکراسی در کشورهای مدرن به مثابه ابزار اصلی مدیریت کلان جامعه نقش حیاتی در زندگی اقتصادی، سیاسی و فرهنگی این جوامع ایفا می کند و این کشورها اهمیت فراوانی برای تربیت نیروی انسانی (کادر اداری) و نظارت بر دستگاه دیوانی قائل هستند. به طوری که طی چند دهه اخیر در این کشورها هزینه های گزافی صرف مدارس و دانشگاه هایی می شود که به طور ویژه و با برنامه ریزی های بلندمدت به تربیت کادر اداری مجرب و متخصص می پردازند.
به عنوان نمونه می توان به مدرسه امور اداری فرانسه (ENA) یا دانش سرای عالی فرانسه اشاره کرد که بیشتر بوروکراتهای برجسته معاصر فرانسوی فارغ التحصیلا ن این مدارس ودانش آموختگان این موسسات هستند.
اما در مقابل بسیاری از پژوهشگران بر این باورند که بوروکراسی در کشورهای در حال توسعه رشد چندانی نداشته و اغلب با چالش ها و معضلا ت فراوانی روبروست. دانشمندان علوم اجتماعی دلایل فراوانی برای عدم کارائی مناسب بوروکراسی در این گونه کشورها ذکر کرده اند که بدون شک یکی از بزرگترین و بنیادی ترین آنها آلوده بودن سازمان اداری این جوامع به رقابت های سیاسی و سیاست زدگی مفرط بوروکراسی در این کشورهاست.
بیشتر بوروکراتهایی که در سازمان اداری این جوامع به کار مشغولند دارای جهت گیری های سیاسی روشن بوده و بیشتر خود را نماینده جنبش ها و گروه های سیاسی و ایدئولوژیک می دانند و اساسا کار خود را سیاسی می پندارند تا اداری. در نتیجه سیستم اداری این کشورها از ارائه خدمات مستمر و مطلوب به گروه های مختلف اجتماعی بدون توجه به دگرگونی های قدرت میان آنها ناتوان است و نمی تواند از حقوق تمامی گروه های اجتماعی حفاظت و حراست کند; به شکلی که امروزه سازمان اداری در این کشورها خود به بزرگترین مانع بر سر راه توسعه سیاسی و اقتصادی بدل شده است و تصویر کوچکی از عجز و ناتوانی مدیریت کلان حاکم بر این کشورها به شمار می رود. سیستم اداری به دلیل ارتباط ارگانیکی که با سایر ساخت های جامعه دارد اصلی ترین ابزار تغییر و تحول جوامع کنونی است.
محققان بر این باورند که نقشه راه توسعه اجتماعی دولت ها باید هماهنگ و همزمان با توسعه اداری و با توجه به مختصات و بر لزوم تقدم توسعه اداری آن طراحی شود. این در حالی است که پاره ای از آنان پارا فراتر گذاشته و بر لزوم تقدیم توسعه اداری در برخی حوزه های جغرافیایی مثل خاورمیانه تاکید می گذارند و بر این نظرند که توسعه اداری می تواند در این کشورها مقدم بر توسعه اقتصادی و سیاسی باشد. اما به هر ترتیب امروزه بر همگان روشن است که تصمیم های کلانی که بدون توجه به ظرفیت ها و توانمندی های سیستم اداری اتخاذ می شود در مقام اجرا و عمل با چالش های فراوانی روبه رو خواهد بود.
هنگامی که سیستم اداری یک کشور از نارسایی های جدی و عمیق رنج می برد و از کارائی کافی برخوردار نیست، بدیهی است که نمی تواند بار مسوولیت توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور را بر دوش کشد. امروزه رشد و توسعه بوروکراسی گرایش عمده زمان ما شده است بدون شک هر چه نظام اداری یک جامعه منسجم تر و کارآمدتر باشند نشان دهنده پویایی آن جامعه و توانمندی مدیریت کلان حاکم بر آن خواهد بود.
توجه به بوروکراسی نوین در کشور ما با اصلاحات امیرکبیر آغاز شد. از آن زمان تاکنون نظام اداری در کشور ما رشد و توسعه چشمگیری داشته است. اما همچنان با وضع مطلوب فرسنگ ها فاصله دارد و با معضلاتی همچون:
تمرکز بیش از اندازه،
خاص گرایی،
تصمیمات و رفتارهای شخصی و...،
دست به گریبان است. بدون تردید تجدیدنظر در آزمون های استخدامی ادارات و توجه به نیروهای متخصص و تحصیلکرده، تمرکز زدائی و کوچک کردن حجم دولت اولین گام ها در جهت ساماندهی به نظام اداری کشور خواهند بود. ضرورت درمان هرچه سریع تر سیستم اداری کشور امروز که در آستانه تصمیمات بزرگ دولت قرار داریم بیش از هر زمان دیگری احساس می شود که این مهم جز با نگاه علمی و واقع بینانه مسوولین به پدیده بوروکراسی و عزم راسخشان در جهت داشتن جامعه ای پویا و عدالت محور میسر نخواهد بود.

نقدی بر بوروکراسی حاکم بر ادارات دولتی ایران
بوروکراسی در ایران:
اگر این فرض مورد قبول باشد که ایران دارای بیشترین رشد اقتصادی بوده است، باید اذعان داشت که این کشور دارای بیشترین مظاهر و آثار وجودی سازمان های بزرگ یا بوروکراسی ها نیز می باشد اختلاف بین کشوری چون ایران و کشورهای پیشرفته صنعتی در این است که کشورهای مزبور در طول دو قرنی که در جریان پیشرفت صنعت قرار گرفتند فرصت کافی یافتند که دیگر اجزای نظام اجتماعی خود را با جزء بوروکراسی هماهنگ سازند. اما در کشوری چون ایران فرصتی وجود نداشت و بدین لحاظ بوروکراسی ها امکان یافتند که بصورت عضوی ناهماهنگ به رشد خود ادامه دهند.
در جامعه ما که بخش خصوصی در مقایسه با بخش دولتی کوچک و ضعیف است و نمی تواند فارغ التحصیلان نظام آموزشی را در مشاغل گوناگون اقتصادی و فنی و تخصص ها جذب نماید بیشتر فارغ‌التحصیلان موسسات آموزشی برای اشتغال به بوروکراسی دولتی روی آورده اند.
از آنجاییکه در یک کشور توسعه نیافته مهم ترین هدف باید توسعه و پیشرفت باشد و از آنجاکه بوروکراسی دولتی بعنوان مهمترین دستگاه اداری و اجرایی برنامه های توسعه و نوسازی که توسط دولت اجرا می شود، باید از شرایط لازم مانند توانایی و تخصص و بینش توسعه گرا و اینده گرا و توانایی های سازماندهی،‌ هماهنگی و اجرای برنامه های توسعه و نوسازی برخوردار باشد. نقش بوروکراسی دولتی در توسعه و نوسازی جامعه بسیار مهم و اساسی است. عاملی که بیش از همه تاثیر منفی بر بوروکراسی دولتی داشته است ساختار سیاسی است که در مراحل بعدی توسعه ی بوروکراسی مدرن نیز بعنوان مهمترین مانع و عامل بازدارنده در جهت ایجاد یک نظام اداری کارآمد و پویا عمل کرده است عوامل سیاسی بوروکراسی را از مهمترین ویژگی های عقلانی تهی می سازد و کارآیی آن را کاهش می دهد. نخستین تغییراتی که پس از انقلاب در بوروکراسی دولتی صورت گرفت تحت تاثیر نظام سیاسی و در ارتباط با هدف های سیاسی جدید بود. این تغییرات در دو سطح صورت گرفت:
نخست در بالاترین سطح بوروکراسی دولتی بصورت برکناری مقامات بالای پیشین بوروکراسی.
سپس در سطوح میانی با طرح موضوع تعهد تخصص و اولویت دادن به تعهد سیاسی به منظور اطمینان از وفاداری سیاسی مدیران و متصدیان و کارکنان سازمان های بوروکراتیک که با اجرای برنامه های «پاکسازی» صورت گرفت.
اکنون نیز گزینش و استخدام در دستگاه اداری دولتی بر اساس معیارهای غیر بوروکراتیک مانند وفاداری و تعهد سیاسی،‌ روابط خویشاوندی و شخصی بدون در نظر گرفتن صلاحیت فنی و تخصص و شایستگی است و بویژه عوامل سیاسی نقش مهمی در آن دارند.
باید گفت که بوروکراسی دولتی در ایران در برابر رشد سیاسی مردم سد ایجاد می کند و موجب بروز روحیه ی ضعف و تردید و بی اعتمادی و محافظه کاری در بین افراد جامعه می شود،‌ افراد در مقابل تامین زندگی شان در دستگاه اداری حاضرند کلیه ی علایق و نگرش های شخصی خود را کنار بگذارند و مطابق میل مدیران دولتی و خواسته یا ناخواسته همسو با نظام سیاسی عمل کنند. در چنین محیطی تخصص و صلاحیت فنی بی ارزش می شود و عواملی همچون داشتن پارتی، نزدیکی به مراکز قدرت و اینکه فرد تا چه اندازه متعهد و وفادار به نظام سیاسی باشد معنا پیدا می کند و روابط جایگزین ضوابط می شود. قدرت فکر و اندیشه از افراد گرفته می شود و آن ها به موجوداتی تبدیل می شوند که به قول وبر تنها اشتیاقشان به امنیت، اهداف نه چندان بلند پروازانه ی آن ها را تعدیل کند.
بوروکراسی در ایران بر نگرش و رفتار سیاسی میلیون ها نفر از افراد جامعه تاثیر می گذارد. هزاران دانش آموز و دانشجو که مایل به استخدام در یکی از ادارات دولتی هستند. هزاران کارمند که در ادارات دولتی کار می کنند. هزاران خانواده ای که در هر کدام از آن ها یک یا چند عضو خانواده در بوروکراسی دولتی مشغول به کار هستند و ...
به ندرت یافت می شود که یک دانشجوی دبیری در دانشگاه وارد یکی از انجمن هایی شود که به عنوان منتقد دولت عمل می کند و یا حتی در فعالیت های فرهنگی و صنفی مشارکت فعالانه داشته باشد. این ها به دلیل این تصور درست یا نادرست است که به خاطر چنین فعالیت هایی ممکن است جواز ورود به دستگاه اداری را کسب نکنند.
در واقع بوروکراسی دولتی در ایران مانع رشد سیاسی مردم و عاملی بازدارنده در جهت تحقق یک جامعه ی مدنی پویا است.